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CMF宏观经济热点问题研讨会（第44期）中国社会保障报告：现状评估与高质量发展于2022年4月16日举行。中国人民大学副校长刘元春出席并演讲。
以下为演讲实录：、
刘元春：这些年，我们一直关注社会保障的问题，特别是从宏观经济调控角度来思考，社会保障的总量、结构对于宏观经济的影响。很重要的是把落脚点放在高质量发展和可持续发展，高质量发展和可持续发展很重要的一点是在宏观经济稳定上，到底制度在这种体系构建上已经在一些特殊时期的支出和收支的调整改革上会产生什么样的宏观效应，是我们值得关注的。因为目前社会保障制度改革已经进入到系统集成、协同高效的阶段，这个阶段不仅仅要考虑跨期平衡保障，收付一致的原则，同时要保障分配再平衡，达到共同富裕的效果。现在还有一点，就是一般人不太关注的，对于经济稳定的作用，它的减震器作用。
这个减震器的原理很简单，在经济高涨时社会保障的收入一般比较平稳，它的支出是会减少的。因此，它会体现出一种盈余。与此同时，我们会看到在经济低迷时，我们就会发现社保相应的收入会大幅度降低，特别是由于我们的一些政策，以及我们的经济持续下滑，特别是由于破产的这些原因带来的收入下降的特别厉害，同时，也会导致支出特别是失业这块会有大幅度的上扬。这就导致我们所看到的社保变化中，对宏观会带来这种周期性的平衡作用，所以，我们经常会看到，如果一个很好的社会保障网的构建，会产生一个较好的经济缓冲的作用，从而使周期平衡性会更好，但事实上，从整个世界上一些数据的研究，特别是对OECD国家的研究，会发现在很多国家，特别在跨越一万美元的国家，社保体系的不健全往往成为经济震荡的很重要的因素。
原因是什么？这是值得分析，特别在最近经济三大下行压力叠加的状况中，从很多的供给端和消费端所反映的状况就会看到，它的效应可能起到的是顺周期的作用。这里我们不能简单的把社保的收与支笼统进行，我们会看到在收这一块主要影响的是供给端，对于供给端来讲在GDP增长速度下滑，但是它的上缴的经费五险一金等等这些实际上是刚性支付，这个刚性支付就会导致企业不仅仅出现税率会上升，税收负担会上升，同时，还会产生费用负担进一步上升，我们就会看到它对供给端的压制作用是比较明显的。
另外一块就是支出，支出很重要的一点是构成转移支付，构成消费端很重要的变化，这个变化就会看到它的稳定作用很好，但是这种持续的扩张效应是不足的，原因很简单，当穷人拿到保命支出时，他的边际消费支出是比较大的。但一旦相对稳定时，这种转移支付会很快的转为审慎性的储蓄。因此，我们会看到消费端社保支出对于经济稳定的作用，实际上是非线性的功能，所以，这是值得高度研究的。
因此，这里就会产生几个很重要的作用，比如，整个财政支出里到底是以加大一次性转移支付和社保缺口的支付为重点，还是以投资型、公共投资扩张为主体，这是我们在一种萧条救助、疫情救助过程中，要保经济，这里面有区别，为什么有区别？我们经常讲的财政支出乘数是笼统的概念，如果要很清晰的表达，如何通过结构性调整使财政支出乘数效应得到扩大，我们就会强劲的发现一个问题，投资所产生的乘数短期看很高，中期看很弱，长期看可能很麻烦。所以，如果从可持续的角度、中期的角度，就会发现对于民生，对于社保救助的支出和乘数效应大幅度提升，这里面不同的团队有很多的测算，大家可以去查阅一下这方面的研究。这块是我们要关注的。
第二个关注的是对于供应端，对于税负减免到底是减税好，还是减费好，这是很重要的一点。因为减税会减少政府公共财政的收入，减费在某种程度上会导致基金支付缺口加大，这种缺口加大，最终如果出现可持续问题还是由财政进行兜底。这里面可能要区分很重要的一点是减税和减费对于社保体系建设，是一种推进还是一种延迟，这是第一个要考量的。第二个就是对最终财政的影响到底是什么样的，当然最为关键的是什么，是对于企业主体降成本在总量上和在结构上的这种冲击，这三个角度效果不一样。比如，很多企业，像中小企业交税少，但费是刚性的，因为税会随着增加值利润变化而变化，它实际上是顺周期效应，但费不是顺周期的，它是周期中性的。因此，这上面就有很多的讲究了，所以很多人就讲，我们应当以减费为主，而不应该是以减税为主，并且中国的费率负担很高，税率表面上好像还不是很高。所以，这里面需要我们有一个很重要的权衡。当然这里面我还提出一种观点，除了税费减免能否超常规进行扩张，很重要的一点就是一次性的疫情补贴、特殊补贴和转移支付，它的效果会不会比减费要好呢？这个是我们要考虑的很重要的一个东西，因为企业往往愿意从既定的框架来思考问题，政府决策部门也愿意在既定的一些工具中来进行选择，而一次性的进行转移支付和补贴需要有新的一些工具创新和通道创造，这上面有很大的差别。
第三个很重要的权衡，就是在社保里面有养老、医疗、失业、工商，这里就会发现真正起到自动稳定器作用的是失业，因为失业是顺周期的现象，但是失业救助、失业补贴确实一个逆周期现象，这个逆周期是发挥社保体系自动稳定器的很重要的举措。但是，现在面临的问题是在于，财政中社保支出占比太低，到去年整个占比才13.7%。因此，在这上面做文章，对于整个宏观稳定的影响不明显，但是大家要知道，现在的投资占整个GDP的比重，基本上接近60万亿的社会总投资额，政府投资各类加总是超过10多万亿，它的这样一个比重和短期影响，投资里面特别是政府专项债用于重点项目投资是有地方配比，有银行贷款的配比，它是有强劲的乘数扩张效应，但社保没有这种直接的乘数扩张效应。但目前的占比太低，因此它的功能，同时社会保障支出占GDP的比重也相对较低，前年达到3.21%，去年下降到2.96%，这样一个比重在全世界是非常低的一个比重，这个比重要在宏观上起到明显作用还是挺难的。第三个数据是失业保险支出占社会保障基金支出的比重，这几年不仅没有上升反而下降，比如前年这个比重是0.53%，这个比例很小。最高的时候达到3.36%，在十多年中，我们一下子降了差不多2.8个百分点，我们就会看到，社会保障体系在对于宏观经济周期性稳定的作用不明显，原因就会集中在这里面，也就是这几年更加凸显了投资型政府的特色。
我们看到这几年在失业中，特别是失业救助、失业保障上面的制度构建，实际上是滞后于在社会保障制度上的建设，无论是从失业保障的覆盖率，前年是2.295亿，今年是2.28亿，反而下降了100万元。另外，它的支出规模在回落，当然还有一个参数失业补贴的量，失业占整个经济的比重也是在下降的。这样会发现宏观经济这两年提的六保，六保中很重要的一点就是保就业，它是民生和宏观两者稳定的基石，实际上我们如果在梳理这些参数时就会发现，在整个宏观政策体系以及社会保障体系构建中，在思考对经济的减震器、宏观经济的稳定器和财政自动稳定器的效应中间考虑的还不是很充分。
这就是我和大家分享的一个最简单的观点，社保制度的改革在这样一个系统集成、协同高效的阶段，要想真正的推动高质量发展和可持续性发展，不仅仅要在这种精算平衡、公平正义方面发挥很好的作用，同时，还应当适度考虑在整个宏观经济稳定中间的功能，这样可能使我们在整个社会体系和社会保障体系的构建中，在一些结构性的思考上更加全面。这就是我给大家分享的观点，谢谢大家。
责任编辑：梁斌 SF055
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